1. January 0001

En julegave til verden: Global våbenhandelstraktat træder i kraft

skriver Louise Lykkehøj Martinussen, Maj Rørdam Nielsen og John Kierulf fra FN-forbundet, Ida Harsløf og Tove Krag fra Kvindernes Internationale Liga for Fred og Frihed og Klaus Ljørring Pedersen fra Danish Demining Group i kronik i Politiken den 25. december

Den 24. december 2014 trådte FN-traktaten om våbenhandel - Arms Trade Treaty - i kraft. Med ikrafttrædelsen af den globale våbenhandelstraktat får verden for første gang nogensinde et samlet regelsæt for reguleringen af den internationale handel med konventionelle våben. Traktatens formål er at forhindre og standse den ulovlige og uansvarlige våbenhandel. 

Våbenhandelstraktaten har været længe undervejs. I 2006 begyndte en ekspertgruppe at forberede forhandlingerne af traktaten. Efter langvarige forhandlinger om traktatteksten blev traktaten vedtaget af FN's Generalforsamling den 2. april 2013. Det skete med et overvældende flertal hvor 154 af FN's 193 medlemslande stemte for. Kun tre lande - Iran, Nordkorea og Syrien - stemte imod. Den 25. september i år nåede man op på 50 ratificerende lande - det antal, der er nødvendigt, for at traktaten nu kan træde i kraft. Danmark er blandt de 55 lande, der har ratificeret traktaten. I alt har 125 lande underskrevet.

Den hidtil manglende internationale kontrol med våbenhandel har bidraget til krige, væbnede interne konflikter, kriminalitet og krænkelser af menneskerettighederne. Den ukontrollerede våbenhandel har derved undermineret fred, forsoning og udvikling.

Den omfattende ulovlige og uansvarlige, internationale handel med konventionelle våben udgør en global sikkerhedsrisiko, og de menneskelige omkostninger er velkendte: Hvert år dræbes, såres, voldtages og fordrives millioner af mennesker på grund af den lette adgang til våben - især til håndvåben og lette våben. Gennemførelsen af våbenhandelstraktaten har et stort konfliktforebyggende og humanitært potentiale og vil kunne redde tusindvis af menneskeliv.

Amnesty International vurderer at mindst 500.000 mennesker dør hvert år, og millioner bliver tvunget fra deres hjem og udsat for overgreb, på grund af væbnede konflikter verden over. Alene i Syrien vurderer Syrian Observatory for Human Rights, at konflikten siden d. 18. marts 2011 har kostet omkring 300.000 menneskeliv, herunder 63.072 civile tab, hvoraf 10.377 er børn og 6.603 er kvinder. Og siden december 2013 vurderer Human Rights Watch at ca. 1,5 mio. mennesker er på flugt fra den væbnede konflikt i Sydsudan.

En historisk traktat

Traktaten er historisk, fordi der ikke tidligere har eksisteret folkeretligt bindende regler til regulering af den globale våbenhandel. Handlen med livsfarlige konventionelle våben, som omfatter kampvogne, kampfly, angrebshelikoptere, krigsskibe, missiler og håndvåben, har - i modsætning til handel med f.eks. landbrugsvarer, medicin og tekstiler - ikke tidligere været reguleret i et samlet internationalt regelsæt. De internationale handelsaktiviteter, som våbenhandelstraktaten gælder for, omfatter eksport, import, transithandel, omladning og våbenmæglervirksomhed.

Traktaten forbyder overførsler af konventionelle våben, når overførslen vil være en overtrædelse af våbenembargoer eller når en deltagerstat har kendskab til, at våbnene eller ammunitionen vil blive anvendt til folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden, alvorlige krænkelser af Genève-konventionerne af 1949, eller angreb mod civilpersoner. Traktaten kræver at de kontrollerende myndigheder tilbageholder overførsler, hvor de vurderer at én af ovenstående overtrædelser er sandsynligt. Dermed kan traktaten få en dæmpende effekt på konflikter, som ellers forlænges og forværres på grund af ukontrollerede og uhindrede overførsler af våben og ammunition. En strammere kontrol med, hvor våbnene havner, vil dermed uden tvivl medvirke til at beskytte civile mod væbnede overgreb.

Ansvaret for at gennemføre forbuddet gælder både eksporterende og importerende stater, og stater, der spiller en rolle i transit, omladning eller våbenmæglervirksomhed i overførslen.

For overførsler, der ikke er omfattet af det absolutte forbud, skal eksporterende stater foretage en vurdering af, om eksporten af våbnene vil underminere fred og sikkerhed og om overførslen vil kunne anvendes til at begå alvorlige krænkelser af international humanitær folkeret eller menneskeret, eller krænke konventioner vedrørende terrorisme eller transnational kriminalitet. Hvis der er en overvejende risiko for noget af dette, må eksporten ikke gennemføres. I sin vurdering skal den eksporterende stat også tage hensyn til risikoen for, at våbnene vil blive anvendt til at begå eller fremme kønsbaserede voldshandlinger eller voldshandlinger mod kvinder og børn. Det er første gang nogensinde at en traktat anerkender sammenhængen mellem kønsbaseret vold og international våbenhandel. 

I mange udviklingslande er den lette adgang til især håndvåben en væsentlig årsag til at væbnede konflikter blusser op, forlænges og forværres. Håndvåben og lette våben er med rette blevet kaldt for nutidens "masseødelæggelsesvåben", fordi de dagligt bliver brugt til at begå utallige overgreb mod civile. Mange af disse våben vil være funktionelle og dødbringende i årtier. Selvom traktaten vil begrænse nye ulovlige og uansvarlige våbenoverførsler, kan den ikke begrænse antallet af våben, der i forvejen findes, og derfor kan man sige, at skaden allerede er sket. Men i lande, hvor der allerede findes våben i overflod, vil traktaten alligevel have en meget vigtig effekt, fordi den også begrænser eksporten af ammunition, hvor der gælder samme forbud som for våbnene selv.

55 lande fra alle verdens kontinenter, inklusiv nogle af verdens største våbeneksporterende lande så som Frankrig, Tyskland, Italien, Spanien og Storbritannien, har allerede ratificeret traktaten. Meget positivt har USA også underskrevet traktaten. I sig selv er det en stor sejr, fordi USA står for ca. 29% af verdens samlede eksport af konventionelle våben - og fordi USA generelt er kræsen med at underskrive internationale aftaler. Man skal dog ikke forvente at se USA ratificere traktaten - altså formelt forpligte sig til at overholde den i nogen nær fremtid.

Det skal man ikke, fordi the National Rifle Association og andre magtfulde våbenlobbyorganisationer har kørt en massiv smædekampagne mod traktaten, med det hovedbudskab at traktaten vil begrænse amerikanske borgeres ret til at bære våben. Selvom påstandene har meget lidt at gøre med virkelighedens traktat, der ikke omhandler nationale regler for ejerskab, men internationale regler for overførsler, har den amerikanske våbenlobby haft held til at overbevise størstedelen af de amerikanske senatorer om, at traktaten ikke skal ratificeres.

To af verdens andre store våbeneksportører, Rusland og Kina, der står for henholdsvis 27% og 6% af eksporten, har desværre ikke underskrevet traktaten.

Dansk opbakning på våbenkontrolområdet

Danmark har været en aktiv fortaler for en stærkere våbenkontrol i mange multilaterale fora. Sidste år bidrog Danmark med 6 mio. kr. i støtte til den multilaterale UNSCAR-fond, som støtter udbredelsen og implementeringen af våbenhandelstraktaten. Og gennem FN's handlingsprogram til udryddelse af illegal handel med små og lette våben, støtter Danmark at der etableres nationale kontrolsystemer til blandt andet registrering og mærkning af våben, og at våbenlagre sikres bedre.  

Endvidere søsatte regeringen i 2012 et initiativ, der skal føre til en frivillig adfærdskodeks for våbentransport for danske rederier, der er engageret i våbentransport. Våbentransport er et emne, der ikke er dækket af våbenhandelstraktaten, og derfor halter dette område bagefter - noget, som gør det danske initiativ meget vigtigt i international sammenhæng. Kodeksen indeholder principper og kriterier for, hvilke områder eller regimer rederierne kan fragte våben til. Adfærdskodeksen skal dermed forhindre danske rederier i at fragte "destabiliserende våbenlaster" til regeringer, der vedvarende krænker menneskerettighederne.

En aftale om en frivillig adfærdskodeks for danske rederiers våbentransporter vil - på baggrund af Danmarks status som en stor rederination - kunne udgøre en model for andre lande og for mulige internationale regler for våbentransporter til søs.

Adfærdskodeksen var planlagt til at blive lanceret den 1. oktober 2014, men lanceringen blev desværre udskudt. Forhandlingerne om kodeksen er fortsat i gang, og foregår i en bred deltagerkreds mellem Udenrigsministeriet, Rederiforeningen, 3F Søfart, Amnesty International, Dansk Industri, Dansk Erhverv og Dansk Institut for Menneskerettigheder.

Våbenhandelstraktatens svagheder

Traktaten har forskellige svagheder. Blandt andet omfatter traktaten ikke konventionelle våben, der overføres som gave, lån, leje eller våbenbistand. Dette betyder, at en stat i ond tro vil kunne omgå traktatens bestemmelser ved at maskere våbenhandel, der ellers ville være ulovlig, som legitime "gaver". Traktaten kunne også have været klarere omkring de situationer, hvor der bør være et absolut forbud mod våbenhandel, f.eks. i situationer, hvor våbnene vil blive brugt til alvorlige menneskerettighedskrænkelser.

Endelig er det en svaghed ved traktaten, at der ikke findes en international kontrolmekanisme, der kan håndhæve traktaten og holde øje med, om bestemmelserne overholdes.

Det lægger et stort ansvar over på os som aktivt civilsamfund - for hvis traktaten skal få en effekt, er der brug for at nogen holder øje og råber vagt i gevær, hvis lande overtræder deres forpligtelser. Civilsamfundet har en vigtig rolle til at skabe opmærksomhed omkring våbenhandelstraktaten og medvirke til, at regeringer holdes op på deres nye folkeretlige forpligtelser til at stoppe den uansvarlige handel med våben, der bruges til folkedrab, krigsforbrydelser og grove menneskerettighedskrænkelser.

Det er også en svaghed at nogle af de store eksportører, inkl. Rusland og Kina ikke har tiltrådt våbenhandelstraktaten, og også undlod at stemme, da traktaten blev vedtaget i april 2013. Men selvom traktaten kun er folkeretligt bindende for de lande, der har tiltrådt den, vil den på sigt kunne danne stærke internationale normer på området og påvirke lande, der pt. står udenfor. Det har man for eksempel set andre steder på våbenkontrolområdet i forhold til internationale aftaler der forbyder brug af miner og klyngebomber, fordi de rammer civile og soldater i flæng og forvolder unødig stor skade. Selvom en del lande står uden for disse aftaler, vælger færre og færre lande at bruge våbnene, selvom de ikke er juridisk bundet til det.

Som land og som civilsamfund skal vi arbejde for at få strammet op på traktattekstens mangler, når det bliver muligt - tidligst 6 år efter traktatens ikrafttræden. Nu gælder det om, at få det, der findes, til at virke og sikre en stærk implementeret traktat. Det kan vi som land selv gøre noget for ved at have en restriktiv fortolkning af traktaten og sørge for at vores praksis følger traktatens humanitære formål om at mindske menneskelig lidelse. Konkret betyder det, at vi fortolker alle våbenkategorier som omfattet - også dem, som ikke er udtrykkeligt nævnt - og ved at vi sætter en lav grænse i vurderingen af, hvornår der er "overvejende risiko" for fx grove menneskerettighedskrænkelser. Samtidig er det helt essentielt, at vi arbejder for at skabe opbakning fra flere lande, så traktaten dækker så bredt som muligt - både blandt eksportører, importører, og lande der har roller i transit, omladning og våbenmægling.

Danmarks fremtidige rolle i våbenhandelstraktaten

Danmark har indtil nu bakket proaktivt op om traktaten, og det bør vi blive ved - bl.a. ved at lægge pres på vores partnere blandt udviklingslande og vores handelspartnere. Danmark kan også overveje at gå foran med et godt eksempel og blive fast bidragyder til UNSCAR-fonden.

Derudover er det vigtigt, at Danmark arbejder for, at processen omkring implementeringen og overvågningen af traktaten bliver inklusiv i forhold til civilsamfundet. Civilsamfundsorganisationerne er vigtige, da de med al sandsynlighed kommer til at spille en stor rolle, både som "vagthunde", der overvåger at traktaten overholdes, og som implementerende partnere for stater, der bruger NGO'ernes kapacitet til implementeringen.

Civilsamfundsorganisationer spiller lignende roller under andre internationale aftaler på våbenkontrolområdet, bl.a. i forhold til Ottawa-traktaten om landminer og FN's handlingsprogram til udryddelse af illegal handel med små og lette våben. Fordi våbenkontrolområdet i særlig grad er præget af stærke nationale økonomiske og militære interesser, er denne praksis helt essentiel - der er brug for alle kræfter, hvis man skal sikre en effektfuld implementering af traktaten.

Helt konkret bør det sikres, at der på de årlige Conferences of State Parties, som bliver en vigtig "oversigtsmekanisme" for traktaten, kommer til at være adgang og mulighed for aktiv deltagelse for civilsamfundsorganisationer, der støtter op om traktatens formål. Det er organisationer, der arbejder med så forskellige ting som nødhjælp, menneskerettigheder, sundhed, udvikling, unge, køn og voldoverlevere - alle med et fælles ønske om at støtte op om traktatens formål og implementering.

Desværre ser muligheden for civilsamfundsorganisationernes aktive deltagelse lige nu ud til at være truet. Det sker fordi USA, påvirket af nordamerikanske våbenlobbyorganisationer, nu lobbyer andre stater for, at våbenlobbyen skal kunne deltage i konferencerne - på trods af, at disse våbenlobby-organisationer er modstandere af traktaten og offentligt forsøger at forhindre flere ratifikationer af den. USA's lobbyarbejde har bl.a. fået EU til at overveje at åbne op for våbenlobbyens deltagelse, men samtidig begrænse allecivilsamfundsorganisationers mulighed for at få taletid på konferencerne. Dermed forsøger våbenlobbyen at obstruere konferencerne ved at tilkæmpe sig så meget taletid som muligt.

I stedet for at begrænse civilsamfundets taletid, bør det besluttes, at adgangen til konferencerne skal være forbeholdt stater og organisationer, der støtter op om traktatens formål. Det er noget, som Danmark - i EU-regi - bør arbejde for, således at organisationer, der ønsker at se en effektiv kontrol af våbenhandlen får mulighed for aktiv deltagelse med talerettigheder på konferencerne, ligesom det er praksis ved landmine- og klyngebombe-traktaterne.

Endelig bør Danmark arbejde for en snarlig vedtagelse af adfærdskodeksen - og med tiden, arbejde for, at kodeksen bliver internationalt udbredt samt for egentlige regler på våbentransportområdet.

Vi - verdens folk - har nu fået en helt særlig julegave. For første gang i historien er der nu et sæt globale regler for våbenhandel. Den globale våbenhandelstraktat er ikke perfekt og den har mangler. Men det er et vigtigt skridt i den rigtige retning for at forhindre og standse den ulovlige og uansvarlige våbenhandel og sætte nye internationale standarder. Den globale våbenhandelstraktat skal bruges og udvikles til at skabe en mere fredelig verden. Det vil vi i hvert fald fortsætte med at kæmpe for.